何为吹哨人？吹哨人对社会有什么正面和负面影响？

吹哨人就是对犯罪或间接犯罪的抗击！对社会起到积极的作用，同时吹哨人也很容易遭受报复，所以做吹哨人需要有勇敢的性格。通常，具有正义感的人才会有底气去吹哨！吹哨人制度目前已经

吹哨人制度目前已经是一项在全球范围内逐步推广的制度，它对于反腐和企业合规生产运营有着十分积极地意义。早在1998年经合组织就发布了专门的吹哨人保护原则，但是并未引起重视。2005年《联合国反腐败公约》特意加入了鼓励健全吹哨人保护的条款，随后吹哨人制度开始流行起来，目前建立吹哨人制度的国家有美国、英国、德国、日本、韩国等十几个国家。国际上的一些组织也加大了对吹哨人的保护力度，比如欧洲人权法院就审理过两起案件，一起是2008年一名公务员因为披露非机密文件而遭政府解雇；另外一起是一名护士控诉她所在的机构未能提供广告中承诺的高质量的护理而置病人于危险中，遭到机构的解雇；人权法院均裁定解雇的行为违反了《欧洲人权公约》第10条。

美国是最早建立吹哨人制度的国家，其制度也最具有代表性，收到的社会效果也最好。

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一、美国的立法情况

1986年《联邦民事欺诈索赔法案》对吹哨人制度进行了完善，允许个人代表美国政府，起诉那些骗取政府资金并从中获利者，这种诉讼称为告发人诉讼，实质是代位政府的公益诉讼。它以吹哨人为原告，吹哨人不必与案件有直接的利害关系，突破了民事诉讼中必须有利害关系才能起诉的限制。

1989年美国国会颁布了保护举报人的专门法律《吹哨人保护法》 （The Whistleblower Protection Act），对保护举报人的相关问题作出了系统的规定。1994年又出台了《1994年重授权法》 （1994 of The Whistleblower Protection Act Amendment），对举报人与被举报的人或机关之间的举证责任进行了调整，进一步完善了对吹哨人的保护。

这些法案各有其侧重。《吹哨人保护法》旨在保护联邦公务人员的举报者，规定的保护力度更强，比如有证人保护制度，有专门的救济机构。《联邦民事欺诈索赔法案》则规定了个人与团体代表政府提起公益诉讼，对于这些吹哨人，保护的力度就弱了很多，不适用证人保护制度，也没有专门的机构负责其遭受打击报复后的救济。他们只能去劳动保护部门申诉或者去法院起诉。

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2002年出台的《萨班斯·奥克斯利法案》虽然是一部金融领域的监管法律，但是在其中也引入了较为完善的吹哨人制度。此外还有一些法案中散布着吹哨人制度的条款。

从美国的立法来看，构成吹哨人制度的法律条款太过零散，有“东一榔头西一棒槌”的感觉。相较之下，英国和南非的吹哨人制度就很系统、全面，而且都以专门的法律来加以规定。目前而言，吹哨人制度在反腐败的法律里面规定的比较多，比如韩国、法国、俄罗斯等国家，德国是规定在劳动法之中。中国的吹哨人制度还在酝酿试验的阶段，国家层面的法律并没有予以明确的规定。2019年9月《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）明确提出要“发挥社会监督作用。建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。”在此之前，一些省市的地方法规中已经引入了吹哨人制度，只是效果还不明显。

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二、美国吹哨人举报及诉讼的程序

吹哨人诉讼，其含义通俗来说就是“代表正义起诉你”。美国的普通公民，即所谓的“吹哨人”（whistleblower），如果发现企业或自然人存在违法犯罪行为将严重损害公共利益，那么公民有权以政府的名义向违法企业或责任人发起诉讼。

在吹哨人诉讼中，原告实质上是政府，而吹哨人则是政府的代理人。相当于政府授权给吹哨人，由其对所在的企业或组织进行监督。所以，吹哨人不是卧底，也不是叛徒，而是监管者，是在行使自己作为一名公民的监督权，是行政机关的“自己人”，它超越了作为组织 “内部人”所应具有的忠诚义务，这是一种社会“主人翁”的精神。

美国吹哨人诉讼流程

吹哨人检举揭发后，美国司法部有会在60天的时间里进行调查，吹哨人有权知悉调查的结果，双方的联系方式各种各样，可以参考谍战片。司法部决定起诉后，会保留吹哨人的知情权。如果胜诉，吹哨人可以获得罚款的15%—25%，作为保护公共利益和国家财产的奖励。对于美国司法部不起诉的案件，由于胜诉的阻碍和难度增大，成本较高，胜诉后吹哨人的奖励高达罚款的25%-30%。要知道，美国政府罚起款来，那可是能够“平地雄飞上九天”的，多5%的份额可能就是普通工薪阶层一辈子也难以积攒的财富。

在司法部不介入的情况下，绝大多数吹哨人会聘请专业律师帮助自己进行诉讼。美国有一部分律师甚至是专门做这种“没事找事”型案子的。

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说到这，就必须要说一下美国律师收费的方式：

一是风险报酬机制，即使没钱请律师，但只要案件标的额够大，预期收益够高，那么律师就会与当事人签订风险代理合同，约定怎么分成。然后代理案件进行诉讼，胜诉了分钱，败诉了不收费或者根据约定收较少的费用。当然，某些案件吃力不讨好，根本没钱赚，这样即便是很有社会意义，也少有律师愿意去代理，毕竟人家也要吃饭。

二是利用费用转移法规获取补偿。一般情况下，原、被告双方应当各自承担聘请律师的费用。可是没有几个律师愿意去打一场赔本赚吆喝的案子，哪怕这个案子对社会公益而言十分重要。针对这些例外情况，美国制定了律师费补偿法案，对于标的额很小但有重要意义的公益诉讼，法院也可以判令败诉的被告支付一笔高额的的律师费和调查费用，保证律师的收益，同时也鼓励律师积极参与这些公益诉讼，充当社会秩序的维护者，减轻政府管理的压力。

这种律师收费制度使得吹哨人诉讼的成本并不高，而且，吹哨人作为内部人士，熟门熟路，对相关情况十分了解，往往是证据搜集的比较充分才开始举报或者诉讼，可以说是“有的放矢”，谋定而后动，胜诉的几率很大。

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三、美国的奖励情况

为了鼓励吹哨人积极检举揭发危害公共利益的违法违规行为，制度设计者给予吹哨人丰厚的奖励。

例如2009年美国辉瑞制药公司承认其销售4种药物的过程中存在虚假宣传、商业贿赂的违法行为，法院判决其缴纳23亿美元罚款。由于该案被美国司法部接管，吹哨人最终获得了1.02 亿美元的奖金。当然，并不是所有的吹哨人都能获得这么多奖励，但上百万美元的奖励金额还是比较常见的，因此也十分诱人，真正诠释了“重赏之下必有勇夫”的含义。

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不过，也不是所有的国家都有这么高的奖励，比如韩国就规定奖励金额的上限为200万美元，而印度尼西亚更是感人，向帮助反腐的人士授予一枚“感谢奖牌”。

我国也有好多的省市都出台了条例、办法，引入吹哨人制度，鼓励行业内举报，但是奖励金额都不高，其中《深圳市食品安全举报奖励办法》规定企业正式员工举报最高可以获得60万元的奖励，这也是目前国内奖励金额最高的，此外还通过表扬信形式给予精神奖励。

四、美国的吹哨人保障措施

为了防止吹哨人被打击报复，美国法律做出了许多细致的规定。以《萨班斯·奥克斯利法案》为例，这部法案在第八章第六节规定保护进行揭发的公司雇员。不能因为雇员向调查部门提供信息、举报等合法行为,而解雇、降职、停职、威胁、骚扰或以其它方式在雇佣关系中歧视雇员。

还规定了受到打击报复后的救济程序，比如向劳工部申诉，向法院起诉。

打击报复者应当弥补“吹哨人”的损失，具体包括伤害赔偿、欠薪及利息，恢复如果不是因为歧视,雇员能达到的职务等级（换言之，就是假装一切都没发生过）；补偿由于歧视产生的特殊损害,包括司法费用,专家作证费用和合理的律师费。

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第11章第7节规定了对举报人打击报复的惩罚措施：

对向执法官员提供有关触犯或可能触犯联邦刑律行为的真实信息的人故意进行打击报复,采取危害举报人的行动,包括干涉举报人的合法工作和生活来源,应根据本章处以罚款,10年以下监禁,或并罚。

此外，其他法律还规定有一些必要的安全保护措施。如在庭审作证时隐去吹哨人的真实身份；对知情人要求保密，并对泄密者追究刑事责任；对于一些比较重大的案件，政府会帮助吹哨人进行隐藏，采取诸如调换同等薪酬的工作、转移住所、适用证人保护等措施。

五、现实中的困境

尽管美国有较为完善的法律保护机制，现实中打击报复吹哨人的情况仍时有发生，吹哨人的处境也极为被动。比如吹哨与泄密的界定、吹哨与造谣的区分都具有不确定性。

最典型的莫过于特朗普对于维基解密的态度。2016年总统大选进入关键时刻时，维基解密爆出希拉里“邮件门”，致使希拉里陷入窘境，特朗普得以杀出重围，进入白宫。特朗普声称“我爱维基解密”，并誓言要推动保护吹哨人的相关立法。但在其上台之后，针对其“通俄门”又在推特上对相关媒体施压。 2019年4月，维基解密的创始人阿桑奇被英国警方逮捕，一旦被引渡回美国，等待他的将是终生监禁。估计只有“棱镜门事件”的主人公斯诺登能够理解阿桑奇的感受了。

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当然，阿桑奇与斯诺登都是极端的例子，但也说明了吹哨人由于其身份的敏感性和处境的危险性，特别需要政府的坚定支持和保护，如果政府随意模糊吹哨与泄密、吹哨与造谣的界定标准，那么吹哨人就真的是“人为刀俎、我为鱼肉”，任人宰割了。

结语

毫无疑问，吹哨人制度是未来监管立法的趋势，尤其是在当下政府简政放权的时期，在涉及公共利益的食品、药品、金融、环保以及反腐败等领域建立吹哨人制度可以大大减轻政府的监管压力，同时使企业和政府的违法违规者陷入人民战争的汪洋大海之中。任何人都有可能是监管者，也都可以做监管者，这将是公民监督权和言论自由的具体实践，因为人们揭露真相的后顾之忧大大降低了。

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从公平正义的角度而言，吹哨人制度存在的意义，就是让好人过得好，让坏人过得不好；让守规则的人得到规则的奖赏，让破坏规则的人受到规则的制裁。不能让为我们发声的吹哨人孤军奋战，一腔热血的出发，遍体鳞伤的归来，最后独自舔舐伤口，这对他们太残忍，也太不公平。

我们不能对吹哨人有过高的道德要求，法律面前，绝不应有君子小人之分。吹哨人冒着被同行排斥、被领导憎恨、被同事疏远、甚至是家人和自己的生命安全受到威胁的巨大风险，把真相公之于众，无论他们是出于私心谋利，还是心怀公义，只要站出来揭发罪恶，就应得到掌声和喝彩，就应得到奖励与保护。毕竟，沉默的大多数中，太需要一点响亮的声音。

参考资料：

钱琛，陈佳：《从胶囊壳铬含量超标事件看“吹哨人法案”对药品监管的启示》，载《中国药事》2015年6月，第29卷第6期。

彭成义：《国外吹哨人保护制度及启示》，载《政治学研究》2019 年第 4 期。